户籍管理体制改革政策是以城市规模和等级为基础 长期以来，我国户籍管理体制改革的政策是以城市的规模和等级为基础的。   例如，在1980年代，中央文件中提出，应允许农民照顾自己向小城镇提供的粮食和食品，并经营企业。本世纪初，党中央、国务院发布的“关于促进小城镇健康发展的若干指导意见”明确指出，“凡在城市地区、县级以下的县级政府和小城镇拥有法定住房、稳定职业或谋生来源的农民，都可以按照自己的意愿转为城市户口，在子女入学、服兵役、就业等方面享受与城市居民同等的待遇。不得实施歧视性政策\\“，对农民进入县级以下城市(包括县级城市)的限制可以放宽。此后，在国务院和有关部门进一步放开农民进入城市的有关政策中，对农民进城的限制从县级逐步放开到地市级。   在国家发改委今年发布的“2019年新城市化建设的重点任务”中，建议“在全面取消常住人口不足100万的中小城市和小城镇落户限制的基础上，全面取消对人口100万-300万的第二类城市的落户限制。在城市地区有300万-500万居民的第一类城市全面放开和放宽落户条件，全面取消对关键群体的落户限制。”   但是，从地方推进家庭改革的实践来看，根据中西部地区人口流动地区的所谓行政级别或人口规模，确定放宽对落户的限制的政策意义不大。除少数省会城市外，中西部绝大多数城市解决农民进城问题的政策十分宽松。现在的问题不再是是否让农民在就业地点进入城市落户，而是务工人员雇用的农民是否希望在就业地点进入城市。问题是农民是否想进入落户市就业。毕竟，作为农民工，他们必须考虑如何解决家乡的许多问题，如养老问题，如何处理农村宅基地和承包土地问题，以及能否在就业场所保护儿童教育等问题。   这样，这个城市的规模和等级对落户的限制就不再是非常重要了。   传统的家庭改革思路落后于现实。   但是，在人口迁移的地方，无论是城镇间流动人口还是农业转移人口，如果人口达到一定规模，或者比例超过当地人口，形成倒挂，那么即使移民人口是一个村镇，也无法解决大量农民工的落户问题，或者根本不愿接受大量的农民工落户。这是一个常见的问题。   因此，即使中央政府制定的政策明确要求几乎所有不同级别和规模的城市，除个别直辖市外，逐步放开和放宽对落户的限制，但对落户的限制尚未在这些地区的任何一级城镇实施。   显然，政策研究者忽视了一个非常重要的现实，即户籍管理体制改革的重点应该从破解城乡关系转向解决区域矛盾。传统的改革思路，从最基层的乡镇政府到更高层次的城市，逐步放开和放宽对城乡人口的限制，已经不符合当前人口流动空间结构的变化特点，也不符合人口迁移与落户之间矛盾的现实重点。   为什么家庭改革的重点从一个简单的不同规模的城市转变为一个人口流入的地区？原因很简单。事实上，几乎所有不愿解决落户问题的城市都是涌入城市的人。   例如，在个别大城市，如北京和上海，居民移民比例分别约为1/3和2/5，而人口分别达到765万和976万。这么多的移民，即使只是其中的一小部分，也会对本地的公共服务开支，例如教育开支和未来的社会保障开支，造成很大的压力。更重要的是，即使解决了10%的外来人口的落户问题，这不仅涉及根据该市原来的户籍人口减少用于公共服务的财政开支，而且这些人的进入也会影响当地高考名额的分配，这可被视为某些户籍家庭100%的损失。   在这些大城市中，不仅主要的城市地区，而且其管辖下的县、镇也不愿解决农民工的落户问题。由于我国的城市公共服务政策扩大到了管辖范围，它将直接影响到辖区内的城市居民，因为外来务工人员的数量增加，并感受到自身公共服务福利的损失。   从统计上可以看出，长江三角洲和珠江三角洲的城市都很大，有五百万人，也有近一千万人。事实上，这些城市的居民中有很大一部分是移民。例如，东莞的外来人口几乎是当地户籍人口的四倍，而深圳的非居民人口是常住人口的两倍。   从空间上看，这些城市的主要城市人口并不多，但流动人口的就业空间基本上是建立在管辖范围内的城镇甚至村庄，使得这些地区的流动人口与当地人口严重负相关，数量庞大。如果这些地方实行家庭改革，就会从根本上改变当地的社会经济结构，直接影响到当地居民的利益。当然，当地也会出现强烈的社会阻力。   最典型的例子是长江三角洲江阴市著名的华西村，那里的人口只有大约2000人。后来被管理的20个村庄的人口达到了数万人，在这里就业的移民人数达到了100 000多人。农民工人数是西部村民的十多倍，甚至是享受核心利益的原居民人数的几十倍。如果在这里进行户籍制度改革，不仅会影响到所有登记居民的福利，而且会改变村庄长期赖以生存的社会治理结构，甚至改变福利分配制度。因此，在这样一个实行户籍管理体制改革的地方，阻力很大。   类似的例子不计其数。这也表明，当前户籍管理体制改革的重点已经从传统的城乡矛盾转变为本地人口与外来人口的矛盾。这些矛盾的积累是由于外来人口的大量增加，使得利益结构得到了严重的巩固，导致改革的难度大幅度增加。正是由于这些矛盾的存在和利益结构固化所形成的社会压力，中央、国务院和有关部门颁布的一系列政策难以实施，只能停留在纸面上。即使出台了一些政策，也不符合中央、国务院的要求，讨论如何放开或放宽对落户的限制，而是通过制定所谓的“居留证积分落户”政策，改善了落户的限制条件，增加了落户的难度。   如何解决矛盾？   如何解决这些矛盾，使相关政策得以落实，并在稳步推进户籍管理体制改革的基础上，逐步扩大落户的人口规模？   首先，要注意调整政策的力度，针对当前人口流入地区的情况，有针对性地制定过渡政策。例如，是否解决落户移民人口已经达到一定数量的就业和稳定居住在城市。这不仅要求中央采取强制性的政策措施，否则政策无法推广，而且如何界定就业年限和稳定的生活条件，也可能需要根据各级城市政府的实际情况来判断，但不能继续采取加强控制的方法，而是要有更大程度的解决办法。在这些方面，有关部门应明确要求。   从促进经济增长、刺激投资、释放消费潜力等方面看，户籍管理体制改革政策的实施，也可以考虑中央政府是否应该给予政策支持，给予什么样的政策支持，从而通过利益归纳法调动人口流入地区对落户限制开放的积极性。毕竟，给予农民工落户，不仅关系到财政和投资的重大利益，而且关系到中央政府支持的地方政策利益结构的调整，如教育资源的投入和其他公共资源的投入。   对于人口流入地区的各级城市政府来说，如何解决可能出现的各种矛盾和社会问题，需要从更积极的角度来考虑，而不仅仅是着眼于短期财政平衡等问题。   例如，移徙人口在改变当地人口结构和增强城市发展活力方面的积极作用；人口增长促进了服务部门的就业，并激活了由于人口增长下降可能闲置的教育资源和公共服务资源；在人口增加之后，新的人口将推动消费和投资，并释放地方经济发展的潜力。   对于如何切断人口流入与土地外流之间的各种复杂的经济关系，中央政府可以在土地承包和宅基地改革中采取更加积极的措施，促进土地流转和农村集体经济组织的产权关系的变化，释放农民工在家乡的资产实现的活力，将其转化为流动人口租房、买房、稳定生活所需的资金。   如果把户籍改革的重点从原来的规模大的城市转变为人口迁移的地方，根据外来人口的比例和绝对数量，制定新的、更具操作性的政策，在一些城镇进行探索和实践，赋予地方政府改革和实践权力，那么暂停已久但尚未实施的户籍管理体制改革政策必将得到实施，并取得实际效果。它将在激活经济增长潜力方面发挥更重要的作用。