放宽落户意见前不久出台：接下来需要一篮子政策支持
2019年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了“关于促进劳动力和人才社会流动体制改革的意见”(以下简称“意见”)，以促进劳动和人才社会流动体制和机制的改革。“意见”要求全面取消对城市居民人口不足300万人的城市落户限制，全面放宽居住人口300万至500万的大城市的落户条件。在常住人口超过500万的特大城市实施的综合落户政策应予以简化，以确保社会保险支付年数和居住年限占主要比例。“意见”一经发表，就在社交媒体上广泛传播，表明公众的关注程度极高。这也反映了中央文件的精神，即及时回应社会最强烈的需要。
中国城市规模等级是一种自上而下、层次分明的管理体制，对劳动力流动的制约自然是分级管理。落户的政策在不同的城市规模上也是不同的，标准也是不同的。
1996年以后，中国人口流动加速，城市也在适应流动人口比例增加的现实。2008年前后，以上海为代表的大城市率先完善了农民工公共服务获取政策，启动了“农民工子女义务教育三年(2008/2010)行动计划”，致力于解决非上海户籍人口子女义务教育面临的困难。像北京这样的地方也降低了与他们一起生活的儿童的入境门槛。当时的大趋势是户籍政策不断弱化，各地高考等政策也在不断讨论之中。
2013年6月，国务院向全国人大报告了城市化进程，城市规模分级管理的标准是：“全面放开小城镇和小城市的落户限制，有序放开中型城市的落户限制，逐步放宽大城市的落户条件，合理设置特大城市的落户条件”。大城市对落户条件的要求明显增加。
随后，将城市化工作会议的精神纳入2014年新的国家城市化计划。在此基础上，中央也于同年发布了户籍制度改革文件，并更新了同期城市规模分类标准，将城市划分为五类七档。由于我国缺乏准确、公认的城市人口数据，我们采用经国务院批准的城市总体规划中的中心城市人口上限作为正式承认的城市规模水平。特别见下表(表1)。
从新的城市化规划的初衷出发，政策鼓励城市化，提出了“三一亿人”：促进1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和村庄，引导中西部地区近1亿人城市化。该政策希望每个人都到中小城镇去，而不是去大城市，并自然鼓励大城市变相提高流动人口落户的门槛。
长期以来，全国各地都处于农村城市流动的快速过程中，没有意识到劳动力不足的困境。但到了这个时候，城市化的趋势已经减缓，移徙工人的增长率也显著减缓(图1)。2012年以前，外来务工人员的年增长率高达500万人；在严格控制的大城市政策的影响下，2015年后这一数字降至不足100万人。此外，进城务工人员的数量开始成为负数，即农民工返乡。
这是为什么？这取决于人口流动的特点。20世纪90年代以来的20多年来，中国人口迁移呈现出从中西部地区向东南地区、从农村向城市、从小城镇向大城市的三大特征。
在空间上，王桂新教授总结说，人口迁移是多极的，迁移更加集中。原人口迁移到集中地区，从移民强度变化的角度看，呈现出强、强的特点。21世纪以来，人口向重心北移，长三角都市圈取代珠江三角洲都市圈成为省际人口迁移的主要地区(图2)。
城市劳动力流动规模也集中在大城市，由于“农村城市流动”模式在2000年至2010年人口流动中占主导地位，这些人口流动的范围和距离越大，就越有可能迁往大城市(表2)。换句话说，远距离流动的农民工更倾向于大城市。
在这种流动特征的背景下，如果限制落户，在大城市中自然会抑制实际城市化速度，进而影响经济增长。如果我们继续这样下去，我们就无法完成“3亿人”计划。
2016年年初，国务院发出一封信，鼓励各地区全面放开和放宽落户条件。今年下半年，国家办公厅发布了一封信，宣传城市的1亿非户籍人口(三百万人口中的第一人)。“十三五”期间，户籍人口城市化率每年增长一个百分点以上，年均户籍率增加一千三百万多个百分点。到2020年，全国户籍人口城市化率将提高到45%。中央政府还引入了新的转移支付、基础设施资金支持、建设用地指标和其他指标，以鼓励地方政府降低门槛。
此时，落户的口径比2014年新城市化和户籍改革的口径要宽松得多：
(一)提出重点群体的概念，包括大学生和在城市服役、工作、生活五年以上的人，全家人进城，出国留学返乡，熟练工人等，优先解决这些人的落户问题。
2.大城市和特大城市的落户比较宽松，郊区、新区和登记人口比例较低的地区应进一步开放，实行目标管制。
3.城市地区常住人口不足300万的城市，不得采用综合落户办法。
然而，这份文件的实施并不十分理想，除了一些二线城市已经开始了抢劫人的战争，对于拥有学士学位的人实行低门槛或零门槛，对于其他类型的人员没有多少措施。2018年年底，国家发改委发布了一份文件，对1亿非常住人口在城市实施落户的情况进行了检查。
到2018年，城市化的实际速度有所减缓，这反过来又影响到经济发展进程的各个方面。在今年年初国家发改委工作重点方面，进一步放宽了对城市落户条件的要求：
1.中等城市的全面自由化和以下要求(在缴纳社会保障缴款年数之前)；
2.在第一类城市实施综合落户应大大增加社会保障和居住年限的比重，并鼓励取消对落户数量的年度限制；
3.鼓励大学生、留学人员和技术工人零门槛落户。
2019年3月，国家发改委落户口径进一步缩小。在对常住人口不足100万的中小城市和小城镇实行落户限制的基础上，对常住人口100万~300万的第二类城市全面取消落户限制，放宽居民人口300万-500万的第一类大城市的落户条件，全面取消落户对重点群体的限制。特大城市应调整和完善落户的整体政策，大力扩大落户的规模，精简分值，确保社会保障支付年数和居住年限占主要比例。
2019年底发布的落户意见框架与3月底发改委文件基本一致。也就是说，发展和改革委员会2019年年初的年度城市化工作的重点提高到了中央办公室和国家办公室的要求。我们不妨看下表(表3)，比较其与2014年户籍改革文件的差异：
根据意见的要求，根据表2的城市分类标准，除32个城市外，其他所有城市都应全面放开落户、18I大城市，并大幅降低落户阈值。
那么，“意见”的影响是什么？我个人的看法是，这项政策是一个好政策，但谨慎乐观。自上而下的政策，由于缺乏微观激励机制的合作，很容易在实践中被扭曲，然后出现一种善意做坏事的情况，因此这种政策需要一篮子的政策来发挥作用。以以前鼓励中小城镇发展落户为例，在中小城市，劳动力流向落户，但没有就业机会，还必须在大城市工作，城市户籍人口的城市化率提高了，留守儿童和留守儿童的问题还没有得到解决。2015年，41%的留守儿童在城市家庭登记(图3)，而流动人口中只有32%在城市家庭登记。也就是说，虽然孩子们已经进城了，但是孩子们仍然被遗弃，和他们的父母分离。留守儿童不再是农村问题，而是城市问题。
落户政策也是如此。当然，自上而下的晋升可能会提拔一些在落户工作的外来务工人员，他们在那里工作，但在他们在家里定居之后呢？义务教育资源和高考资格是否会相应调整？由于我国基础教育由地方政府提供，规划滞后于人口变化，流动人口的趋势无法应用，城市地区和人口迁移地的师生比例和大班数(班数超过55人)仍居高不下。这将导致更多的公众舆论，导致不同群体之间的冲突。在个别城市，即使是有户籍的公民，其子女的义务教育程序仍然很复杂，门槛也不低。当户籍不构成障碍时，住房、社会保障支付等成为新的障碍。这意味着，在推广外来人口落户之前，地方政府需要做好准备，特别是提供公共服务的能力，以跟上落户数量的增长，使新公民能够享受公共服务，不会给老年人享受公共服务带来不便。
当然，关键问题是，地方政府大幅度增加地方落户的动机是什么？普通劳动力？尤其是当他们想要匹配足够的公共服务资源时。自2016年以来，二线城市一直在为人而战，抢夺人的过程出现了一定程度的“自下而上的竞争”。零门槛落户的标准不断降低，如教育、年龄等，但自下而上竞争的“底层”却是有限的。如果城市被认为是理性的人，他将计算落户人口给城市带来的净收入，而收入只接受它的落户。
工作适龄人口(不包括即将退休的人口)的贡献自然是积极的，需要儿童和老年人加以考虑。在城市里，孩子和老人经常要和年轻而强壮的劳动力一起流动，而在大城市，年轻而强壮的劳动力以及他们的子女和父母是一个整体，最严格的是只允许他们自己的落户(和配偶和他们的配偶一起迁移)，最宽松的是允许孩子和他们一起迁移，最宽松的是允许父母和他们一起迁移。在这个城市里，是孩子和父母和他们一起搬来的。儿童在公共卫生及教育方面的投资需要，可视为对未来的投资，让儿童早日融入香港，而他们将来在香港就业，亦有助提高人力资本的质素。老人有责任提供老人和医疗服务，这不单止是经济上的压力，也是对现有医疗资源的限制。这就要求地方政府有效地改善、增加医疗、养老、教育等公共资源，还需要改进支付方式、产业发展战略，特别是财政补贴的支付机制，从供给方到需求方，使老年人从债务转为资产，进而刺激老年医疗产业的发展。
目前，只有河北石家庄、河南部分城市等地，落户的全口径零门槛，一方面这些地方获得了大规模的转移支付，才能积极实施中央政策，另一方面也与他们所面临的约束和激励有关。这些地方的基本公共服务标准所带来的财政压力相对较小。流动人口的户籍不会给地方财政带来过重的负担，因此阻力相对较小。这也给了我们一个启示，阻力来自公共服务地区之间的差距(包括隐性利益)，这不仅导致了人口的流动，而且也阻碍了现有制度下人口的自由流动。在公共服务的收费机制等问题尚未解决之前，我恐怕要有一个好的机制来解决这些问题，会有一段时间的困难。
因此，我们应该看到，长江三角洲、珠江三角洲等东部发达地区的特大城市是全国最具吸引力的城市，落户门槛也是最高的，其许多落户、公共服务提供机制也被其他城市所效仿。为了全面实施非常住人口的落户，中国首先需要推动这些地区的落户政策，例如在严格控制特大城市土地利用指标的背景下，实施“随人口流动而转移城市建设用地指标”等现行政策。只有采取正确的激励措施，使城市能够主动接纳外来人口，中央政府对落户全面自由化的要求才能得到更好的落实。
