长期以来，中国户籍管理体制改革的政策基础是城市规模和等级。
比如，上世纪80年代中央文件提出，允许农民自理口粮，在小城镇经营企业。本世纪初，在中共中央、国务院发布的《关于促进小城镇健康发展的指导意见》中，明确“凡在县级市有合法固定住所、稳定职业或者生活来源的农民政府所在地或者县级以下的小城镇，可以按照自己的意愿转为城镇户籍，并可以为子女入学、参军、就业，享受与城镇居民同等的待遇，不实行歧视性政策。”对县级以下（含县级市）农民进城的限制可以放开。此后，在国务院和有关部门进一步放开农民进城务工准入的有关政策中，对农民进城务工准入的限制从县级逐步放开到市级。
在国家发改委今年发布的2019年新型城镇化建设重点任务中，提出“在取消原城区常住人口100万以下中小城镇落户限值的基础上，全面淘汰市区常住人口在100万至300万的二类城市；全面放开市区常住人口在300万至500万的一类城市，扩大落户开放范围，全面取消对重点人群的限制。”等待。
然而，从促进户籍改革的地方实践来看，在中西部地区出现人口外流的情况下，根据所谓的行政级别或人口规模来确定放宽落户限制的政策意义不大。除少数省会城市外，中西部地区大多数城市都有宽松的政策来解决落户问题，不再是在就业城市给农民落户的问题，而是农民工是否想进入就业城市落户的问题。毕竟，作为外来务工人员，他们还需要考虑如何解决家乡的养老、农村宅基地和承包地的处理、就业地区能否保障儿童教育等诸多问题。
因此，事实上，城市的规模和水平对落户的限制不是很重要。
传统的户改观念已经落后于现实
但是，在人口流入方面，无论是城市之间的流动人口，还是农业转移人口，如果达到一定规模，或者比例超过当地人口，形成倒挂，即使是一个村镇，大量农民工问题解决不了，或者根本不愿意接收大量农民工。这是一个常见的问题。
因此，尽管中央制定的政策明确要求，除部分直辖市外，几乎所有不同等级、不同规模的城市，都要逐步放开和放宽对落户的限制，但这些人口流入地区的各级城市尚未实施。
显然，政策研究者忽略了一个非常重要的现实，即户籍管理体制改革的重点应该从原来解决城乡关系转向解决区域矛盾。传统的改革思路，从最基层的乡镇政府到更高层次的城市，逐步放开对城乡人口的限制，不符合当前人口流动空间结构变化的特点，现实中人口迁移与落户矛盾的焦点也不在这里。
例如，在北京、上海等一些特大城市，常住人口比例分别为1/3和2/5左右，人口规模分别达到765万和976万。如此庞大的流动人口，即使只解决了其中的一部分，也会给当地的教育支出、未来的社会保障支出等公共服务支出带来巨大压力。更重要的是，即使解决了10%流动人口的中考问题，也不仅涉及到减少本市中考原人口平均分担的公共服务财政支出，还将影响到当地高考名额的分配。对于一些户籍家庭来说，这可以被视为100%的损失。
在这些特大城市中，不仅是主城区，辖区内的县城也不愿意解决落户问题，因为我国的城市公共服务政策是向辖区延伸的，受辖区直接影响的户籍城镇居民，也会因外来人口增加而感到自身公共服务福利的丧失。
从统计数据可以看出，长三角和珠三角的城市规模很大，有500万或近1000万人口。事实上，这些城市的大量常住居民都是移民。比如东莞的流动人口是户籍本地人口的近4倍，深圳的常住非户籍人口是户籍常住人口的2倍。
从空间上看，这些城市主城区人口不多，但流动人口的就业空间基本在辖区内的建设城镇甚至村庄，这使得这些地区的流动人口和当地人口严重倒挂，且数量众多巨大的。如果在这些地方进行户籍改革，将从根本上改变当地的社会经济结构，直接影响到当地户籍居民的利益。当然，当地也会有强烈的社会阻力。
最典型的例子是著名的华西村在长江三角洲江阴市。这个村子的人口只有2000左右。后来，周边20个村合并管理的人口达到几万人，这里外来务工人员的最高人数一度达到几十万人。流动人口是西部村民的10倍多，甚至是享受核心福利的原村民的几十倍。如果在这里进行户籍制度改革，不仅会影响到所有户籍居民的福利，还会改变村里长期依赖的社会治理结构，甚至福利分配制度。因此，在这样一个地方推行户籍管理体制改革，阻力很大。
有许多类似的例子。这也说明，目前户籍管理体制改革的重点已经从传统的城乡矛盾转变为本地人口与外来人口的矛盾。但是，这些矛盾的积累，是因为大量外来人口使利益结构严重固化，导致改革难度大幅度增加。正是由于这些矛盾的存在和利益结构固化所造成的社会压力，中央政府、国务院和有关部门出台的一系列政策难以落实，只能停留在纸面上。即使出台了一些政策，也不是按照中央和国务院的要求来讨论如何放开或放宽对落户的限制，而是通过制定所谓的落户居住证积分政策来改善落户的限制条件，增加落户的难度。
如何解决冲突？
首先，要注意政策的调整，根据本地区人口流动的现状，制定过渡政策。比如，是否先解决达到一定就业年限、在城市稳定居住的流动人口落户问题。这不仅要求中央层面出台强制性的政策措施——否则，政策无法推进，还需要如何界定就业期和稳定的生活条件。也可以要求各级镇政府根据实际情况进行判断，但不能继续采取加强控制的办法，而要有大范围的解决办法。这些方面的有关部门要提出明确要求。
从促进经济增长、刺激投资、释放消费潜力等方面考虑，户籍管理体制改革政策的实施，可能还需要考虑中央政府是否应该给予政策支持，给予什么样的政策支持，通过利益诱导，调动人口流入地区放开落户限制的积极性。毕竟，给予流动人口落户不仅涉及到财政和投资的重大利益，也涉及到中央对地方政策支持的利益结构调整，如教育资源和其他公共资源的投资。
如何解决各级城市政府在人口流入领域可能出现的各种矛盾和社会问题，需要从更加积极的角度来考虑，而不是仅仅着眼于短期的财政收支平衡等问题。
例如，流动人口对改变当地人口结构、增强城市发展活力的积极作用；人口增长促进服务业就业，激活人口增长下降可能造成的闲置教育资源和公共服务资源；落户人口增加后，新增人口将带动消费和投资，释放当地经济发展潜力。
对于如何切断人口流入流出的复杂经济关系，中央可以在承包地和宅基地改革方面采取更加积极的措施，促进农村集体经济组织土地流转和财产关系的转变，释放流动人口在家乡的资产流动性活力，使其成为流动人口在落户所需的租赁就业用地或购买住房和稳定生活资金。
如果明确户籍改革重点由原来的水平加规模城市向人口流入地区转移，并根据流动人口的比重和绝对数量，制定新的、更具可操作性的政策，在部分城镇进行探索和实践，并赋予地方政府改革和实践的力量，使长期以来的户籍管理体制改革政策得以实施和有效实施，在激活经济增长潜力方面发挥更为重要的作用。
