发展现代都市圈首先就要突破户籍制度的屏障 近日，国家发展改革委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。《指导意见》明确提出，要加快人力资源市场一体化。要求放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，在具备条件的都市圈率先实现户籍准入年限同城化累积互认，加快消除城乡区域间户籍壁垒，统筹推进本地人口和外来人口市民化，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。 新型城镇化的核心是“人的城镇化”。都市圈是城镇化发展到一定阶段后出现的一种更高级的城市群，也是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。很显然，在城镇化的更高级阶段，经济社会发展将对人力资源的优化配置提出更高的要求，这也也意味着过去“小打小闹”、“修修补补”式的人口管理模式需要进行更深层次的改革。 改革开放四十余年来，我国的户籍制度改革有了很大的进展，为城镇化的发展奠定了一定的基础。根据国家统计局的数据，2018年中国城镇常住人口83137万人，乡村常住人口56401万人，城镇人口占总人口比重（即城镇化率）为59．58％。但是，如果以户籍人口来衡量城镇化水平的话，那么我国的城镇化率则只有43．37％。 国外的经验证明，都市圈的发展是集聚人口的巨大“磁力场”。以日本东京都市圈为例，目前东京市区的人口数量超过1350万人，而整个东京都市圈的人口数量超过了3700万人，人口则占了日本总人口的30％左右。再比如美国纽约都市圈，包括有纽约、波士顿、费城、巴尔的摩和华盛顿5座大城市，以及40个10万人以上的中小城市。在这个区域中，人口达到6500万，占美国总人口的20％，城市化水平达到75％以上。值得注意的是，这些都市圈的形成，是经济社会发展和市场竞争导致的后果，人口、资金等要素能够得到自由流动和市场化配置。 但是，在我国，户籍制度却成为横亘在城际之间的一道难以逾越的屏障。而且随着城市规模的扩大，户籍制度的限制就愈加严格。在城乡户籍方面，虽然近些年大力推动城乡居民统一的居住证制度，但实际上农民的社会保障等福利待遇仍与城镇居民有明显区别。特别是在非农户籍的流动人口方面，跨省户籍障碍并未有多大的消除。在放开户籍制度的层面上，真正实现能够比较自由落户的也只停留在部分中小城市。 在城镇户籍方面，非本地户籍的城镇人口想要加入本地户籍，大多只有积分落户一条途径。但积分落户往往条件苛刻，只有少数人能够达到标准。除了北上广深这样的超大城市外，一些特大城市或大城市也由于同样的原因，能够满足条件直至能够依靠积分真正落户的人并不多。 在这种情况下，鉴于经济社会发展的需要，不少城市不得不采取一些非常规的手段，试图在短时期内在户籍人口上有较大的提高。最近两年以来，各城市之间爆发了激烈的“人才争夺战”，试图用各种优惠政策吸引人才加入到本地。从短期来看，一些城市的人口有了一定的增长。不过，这种“大跃进”式的落户政策很难在都市圈的发展中发挥持久的作用。 事实上，正是由于户籍制度的障碍，我国都市圈呈现出不平衡发展的格局。在人口流动较为频繁且宽松的长三角都市圈，长三角地区人口以上海、杭州为核心集聚连片分布，在2010－2017年间人口增量为64万人，同期外圈层人口增量接近城市核增量的2倍。而珠三角都市圈同样呈现出人口加速外溢的特征，人口在广州、深圳间连绵分布，外围的东莞、中山等均为百万人口级城市。但在人口融合度较低的其他都市圈，迄今仍未能实现人力资源的自由流动和优化配置，对城市之间的合作分工产生了负面的影响。 从根本上来讲，要在发展都市圈的过程中突破户籍制度形成的藩篱，必须在相关配套措施上取得实质性的进展。在此次发布的《指导意见》中，提出了全面推进户籍制度改革必须开展的相关改革，如畅通都市圈公路网、统筹市政和信息网络建设、促进优质公共服务资源共享、加快人力资源市场一体化、加快社会保障接轨衔接等。可以相信，如果这些措施能够落实到位，那么不仅我国的现代都市圈将取得大发展，对尽快形成新型的更具灵活性的人口管理制度也大有裨益。